Frauenpolitik in der Europäischen Union

Die Europäische Union ist eine unter mehreren Formen institutionalisierter Zusammenarbeit in Europa (Abb. 1), eine Tatsache, die angesichts oft unscharf verwendeter Begrifflichkeiten häufig Verwirrung stiftet. Um zu verstehen, wie sich die EU für die Chancengleichheit von Frauen und Männern einsetzt, ist es notwendig, die Entscheidungswege und -befugnisse der einzelnen Organe der EU zu kennen (Abb. 2). Die EU ist eine Gemeinschaft von 15 Einzelstaaten. Die Befugnisse der Organe der EU können nicht ohne weiteres mit denen der entsprechenden Organe (Parlament, Regierung) in den Einzelstaaten verglichen werden. Denn was auf EU-Ebene festgelegt wird, gilt in den einzelnen Staaten oft erst dann, wenn es die jeweilige Staatsgewalt umsetzt und verbindlich macht. Eine teilweise Übertragung von Hoheitsrechten der einzelnen Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaft findet nur in einzelnen Bereichen der wirtschaftlichen Gemeinschaften statt (EG, EGKS, EAG).

Abb 1. Institutionen der Zusammenarbeit in Europa
Abb 2. Organisationen der EU

Der Europäische Rat setzt sich aus den Staats- und Regierungschefs der 15 Mitgliedstaaten und dem Präsidenten der Europäischen Kommission zusammen. Er wird von den Außenministerinnen bzw. Außenministern der Mitgliedstaaten unterstützt. Er entscheidet, wenn es gilt, sogenanntes primäres Gemeinschaftsrecht zu ändern, d.h., wenn die Verträge, die die Grundlagen der Zusammenarbeit regeln, geändert werden. Zur Gestaltung des sekundären Gemeinschaftsrechts, der Regeln, die alle Mitgliedstaaten gemeinsam gegenüber Dritten oder ihren Bürgerinnen und Bürgern anwenden sollen, wurden im Bereich der wirtschaftlichen und sozialen Zusammenarbeit viele Befugnisse auf die gemeinsamen Organe der Gemeinschaften übertragen. Die Ratspräsidentschaft wechselt alle sechs Monate. Deutschland wird sie im ersten Halbjahr 1999 übernehmen.

Der "Ministerrat" - mit Sitz in Brüssel - ist gewissermaßen die Legislative der EU. Er hat 15 Mitglieder. Ihm gehören ein Regierungsmitglied aus jedem Mitgliedstaat an. Er tagt grundsätzlich mit den für die jeweiligen Fachgebiete zuständigen Ministerinnen und Ministern. Die Sitzungen finden regelmäßig in dem Mitgliedstaat statt, der die Ratspräsidentschaft innehat. Der Rat wird unterstützt durch einen Ausschuß der ständigen Vertreter und ein Generalsekretariat. Staaten mit föderaler Struktur können seit Maastricht in den Ministerrat auch ein Regierungsmitglied ihrer Gliedstaaten (bei uns der Bundesländer) entsenden, wenn es um Entscheidungen geht, die in die Gesetzgebungskompetenz der Gliedstaaten gehören.

Der Rat hat eine Scharnierfunktion zwischen Staaten und Gemeinschaft. Seine Mitglieder sind von innerstaatlichen Bindungen abhängig. Sie müssen entscheiden, ob die Vorlagen der Kommission mit dem jeweiligen innerstaatlichen Recht bzw. mit den Interessen des Mitgliedstaates zu vereinbaren sind. Der Rat befindet darüber, in welcher Fassung und vor allem zu welchem Zeitpunkt ein europäisches "Gesetz" (Verordnung, Richtlinie) verabschiedet wird. Die wesentlichen Kompetenzen des Rates sind: Rechtssetzung, Haushaltsaufstellung, Überwachung der Exekutive (Kommission), Ernennung von Mitgliedern des Rechnungshofs, des Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Ausschusses der Regionen.

Die Kommission ist das Exekutivorgan der Union. Sie hat 20 Mitglieder (die Kommissare und Kommissarinnen), davon derzeit fünf Frauen; ihr Sitz ist Brüssel. Als EU-Kommissarin für Regionalpolitik ist Dr. Monika Wulf-Matthies aus Deutschland eine der einflußreichsten Frauen Europas.Die Kommissare sind in ihren Entscheidungen von den sie entsendenden Mitgliedstaaten und ihren politischen Parteien unabhängig.
Dadurch wirkt die Kommission oft als Motor des Zusammenschlusses. Ihre Beschlüsse werden in der Regel mit der Mehrheit der Mitglieder gefaßt. Die größten Staaten stellen je zwei Kommissionsmitglieder. Die Kommissare werden von den Mitgliedstaaten benannt und nach vorheriger Zustimmung des Europaparlaments für eine Amtszeit von fünf Jahren eingesetzt. Die Kommission hat folgende Aufgaben:

• Initiativrecht bei Rechtssetzung durch Rat und Parlament, z.B. im Sozialbereich nach Anhörung der europäischen Sozialpartner (s.u. Richtlinie Elternurlaub)
• eigene Rechtssetzungsbefugnis für Durchführungsbestimmungen,
• Außenvertretung der Gemeinschaften,
• Entscheidungen im Verwaltungsvollzug,
• Kontrolle (Vertragsverletzungsverfahren, Nichtigkeits- und Un- tätigkeitsklagen gegenüber den Mitgliedstaaten, Genehmigung nationaler Abweichungen im Vollzug von Gemeinschaftsrecht).

Mainstreaming

Die von Kommissionspräsident Jacques Santer 1995 initiierte und geleitete Kommissarsgruppe für Chancengleichheit hat die Frauenfrage zu einer Hauptfrage Europas erhoben und wird Frauenförderung im Sinne des Mainstreamings nicht nur isoliert betreiben. Die Frauenfrage wird in alle politischen Konzepte und Maßnahmen eingebunden und damit zur Querschnittsaufgabe.

Die Kommission hat für die wichtigen politischen Sachbereiche 24 Generaldirektionen eingerichtet. Jede Kommissarin bzw. jeder Kommissar wird durch ein eigenes Kabinett unterstützt. Es gibt Generaldirektionen z.B. für Industrie, Umwelt, Fischerei, Finanzkontrolle, aber keine für Frauenpolitik oder Chancengleichheit.

Deshalb wurde 1976 bei der Generaldirektion V "Beschäftigung, Arbeitsbedingungen und soziale Angelegenheiten" ein Referat für Chancengleichheit eingerichtet. Hier werden neue Rechtsvorschriften erarbeitet. Es wird geprüft und beobachtet, ob die frauenrelevanten europäischen Richtlinien in den Mitgliedstaaten tatsächlich umgesetzt werden, Aktionsprogramme werden aufgelegt und betreut. 1982 wurde zur Verbesserung der Zusammenarbeit der Gleichstellungsstellen der Mitgliedstaaten und der Kommission ein "Beratender Ausschuß für Chancengleichheit" eingerichtet. Die Mitgliedstaaten entsenden jeweils zwei fachkundige Vertretungen. Deutschland entsendet z.B. ein Mitglied des Fachreferats internationale Frauenpolitik im Bundesfrauenministerium und als Vertretung der Länder derzeit eine Vertreterin des niedersächsischen Frauen-ministeriums. Der Ausschuß unterstützt die Kommission bei der Ausarbeitung und Umsetzung ihrer Frauenpolitik. In der General-direktion X "Information, Kommunikation, Kultur, audiovisuelle Medien" wurde ein Referat "Fraueninformation" eingerichtet.

Das Europaparlament ist in die Entscheidungsprozesse auf europäischer Ebene eingebunden, stellt aber im Unterschied zu den Parlamenten der Mitgliedstaaten nicht die eigentliche Legislative dar. Das Europaparlament hat Zustimmungs- und Mitwirkungsrechte. Es hat 626 Mitglieder, davon sind derzeit 175 Frauen (drei aus Baden-Württemberg, s. S. 10), sein Sitz ist Straßburg. Die Abgeordneten werden in den einzelnen Staaten in allgemeiner, direkter und geheimer Wahl von den dort wohnhaften Personen mit Unionsbürgerschaft für fünf Jahre gewählt. Die nächste (5.) Wahl findet voraussichtlich am 13.06.1999 statt. Die Abgeordneten sind weder an Aufträge noch an Weisungen gebunden. Die Befugnisse des Parlaments sind:

• wesentliche Mitwirkung bei Haushaltsaufstellung, -billigung und -entlastung,
• Mitwirkung an der Rechtssetzung, die je nach Anhörungs-, Zusammenarbeits-, und Mitentscheidungsverfahrensrecht unterschiedlich ausgestaltet ist,
• Zustimmung bei einigen völkerrechtlichen Abkommen,
• Zustimmung zur Aufnahme neuer Mitgliedstaaten,
• Zustimmung zur Benennung der Kommissionsmitglieder,
• Mißtrauensvotum gegen die Kommission,
• Einrichtung von Untersuchungsausschüssen.

Der Vertrag von Amsterdam stärkt die Rechte des EU-Parlaments unter anderem durch ein neues Mitentscheidungsrecht in den Bereichen Beschäftigungs- und Sozialpolitik, Chancengleichheit und Gesundheitswesen. Zudem kann es künftig den Präsidenten der Kommission im Einvernehmen mit dem Europäischen Rat bestimmen und kontrolliert so das Exekutivorgan. Wie in den nationalen Parlamenten beschäftigen sich spezielle Ausschüsse mit einzelnen Politikfeldern. Einer der 20 ständigen Ausschüsse ist seit 1984 der "Ausschuß für die Rechte der Frau".

Der WSA ist eine beratende Versammlung von Vertretern des wirtschaftlichen und sozialen Lebens, seine 222 Mitglieder (27 Frauen und 195 Männer) werden vom Rat ernannt. Sie sollen bei Rechtssetzungen der Gemeinschaft mit ihrer Beratung eine Brücke zu innerstaatlichen Interessengruppen bilden.

Durch den Vertrag von Maastricht wurde der AdR eingerichtet, mit dem den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften eine Vertretung innerhalb der EU ermöglicht wird. Der Regionalausschuß hat beratende Funktion. Von den insgesamt 222 Mitgliedern (22 Frauen und 200 Männer) stellt Deutschland 24 Mitglieder, davon 2 aus Baden-Württemberg. Ministerpräsident Erwin Teufel vertritt das Land seit Bestehen des AdR (1994) als deutscher Vertreter sowohl im Präsidium als auch in der Sonderkommission (institutionelle Kommission), die aus regionaler Sicht die Regierungskonferenz zur Überarbeitung der Maastrichter Verträge begleitet. Eine obligatorische Anhörung durch den Rat oder die EU-Kommission ist in den Bereichen allgemeine und berufliche Bildung, Kultur, Gesundheitswesen, Transeuropäische Netze sowie wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt vorgesehen.

Er ist ein Rechtsprechungsorgan, das im Bereich der Gemeinschaftsverträge über deren Auslegung, rechtmäßige Anwendung und die Vereinbarkeit von sekundärem Gemeinschaftsrecht mit höherrangigem Recht entscheidet. Unter den 15 Richtern des EuGH in Luxemburg ist bis heute noch nie eine Richterin gewesen. Verhandelt werden zum einen Klagen der Kommission gegen Mitgliedstaaten wegen ungenügender oder Nicht-Umsetzung von europäischem Recht. Zum anderen können nationale Gerichte den EuGH um Klärung über Zweifelsfälle zur Interpretation von Europäischem Recht (sog. Vorabentscheidungen) bitten (z.B. Urteil Marschall, s. S. 9).

Aufgabe des Rechnungshofes ist es, Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Ausgaben und Einnahmen der EU zu prüfen. Er hat 15 unabhängige Mitglieder, sie werden in einem der Richterbestellung beim EuGH ähnlichen Verfahren vom Rat bestimmt. Die Finanzverfassung der Gemeinschaften, deren Einhaltung sie zu kontrollieren haben, sieht einen gemeinsamen Haushaltsplan vor. Die Einnahmen der Gemeinschaften werden im wesentlichen aus Zuweisungen bestimmter Mittel, z.B. der Zölle aus dem Warenverkehr mit Drittstaaten, festen Anteilen am Mehrwertsteueraufkommen und am Bruttosozialprodukt der einzelnen Staaten aufgebracht. Die größten Ausgabeposten sind Ausgleichszahlungen im Agrarbereich und die Strukturfondsförderung der EU.

Gleichberechtigung ist eine Grundvoraussetzung der Demokratie. Die Verbesserung von Wirtschafts- und Wettbewerbsfähigkeit muß unabdingbar mit einer Verbesserung der Chancen von Frauen hinsichtlich gleichberechtigter Teilhabe verknüpft sein. In diesem Bewußtsein hat die EU - ausgehend von Art. 119 EG-Vertrag - eine Vielzahl von Maßnahmen zur Verbesserung der Chancengleichheit veranlaßt und Aktionsprogramme initiiert und finanziert. Bis heute hat der Rat in diesem Bereich sieben Richtlinien verabschiedet:

1. 1975 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Anwendung des Grundsatzes des gleichen Entgelts für Männer und Frauen (Lohngleichheitsrichtlinie) 75/117/EWG,
2. 1976 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung, zur Berufsbildung und zum beruflichen Aufstieg sowie in bezug auf die Arbeitsbedingungen (Gleichbehandlungsrichtlinie) 76/207/EWG,
3. 1979 zur schrittweisen Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit (Soziale Sicherheit) 79/7/EWG,
4. 1986 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen bei den betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit (Betriebsrenten) 86/378/EWG,
5. 1986 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen, die eine selbständige Erwerbstätigkeit - auch in der Landwirtschaft - ausüben sowie über den Mutterschutz (Selbständige Erwerbsarbeit) 86/613/EWG,
6. 1992 zum Schutz von Schwangeren und Wöchnerinnen am Arbeitsplatz (Mutterschutz ) 92/85/EWG,
7. 1996 über Elternurlaub und Urlaub aus familiären Gründen 96/34/EG - erstmals Umsetzung einer von den europäischen Sozialpartnern getroffenen Rahmenvereinbarung ("Rahmenvereinbarung über Elternurlaub" 12/95).

Im Bereich der Frauenpolitik gibt es noch weitere Ratsentschließungen und Kommissionsempfehlungen, die zwar keine strikte Verpflichtung enthalten, aber vielfach beachtet werden. So folgte z.B. das Beschäftigtenschutzgesetz der Bundesregierung von 1994 auf die Ratsentschließung und die Empfehlung der Kommission zum Schutz der Würde von Frauen und Männern am Arbeitsplatz.

Die Änderungen, die der Vertrag von Amsterdam im primären Recht der EU vorsieht, werden der Politik zugunsten von Frauen einen größeren Spielraum verschaffen (s. S. 9).

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat mit über 50 Urteilen zur konsequenten Auslegung und Umsetzung der verschiedenen Gleichstellungsrichtlinien beigetragen. Manche haben auch in die deutsche Rechtskultur erhebliche Bewegung gebracht:

1. Fragen nach dem Bestehen einer Schwangerschaft sind bei Einstellungsgesprächen zu unterlassen. Erst nach einer EuGH-Entscheidung von 1990 in einem Fall aus den Niederlanden hat sich diese Rechtsüberzeugung auch bei uns durchgesetzt.
2. Teilzeitbeschäftigte, die nur 10 Wochen- bzw. 45 Monatsstunden arbeiteten, erhielten bei uns im Krankheitsfall früher keine Lohnfortzahlung. Nachdem der EuGH dies als mögliche mittelbare Diskriminierung darstellte, sofern keine besonderen Rechtfertigungsgründe nachgewiesen werden, ist das Lohnfortzahlungsgesetz geändert worden.
3. Teilzeitbeschäftigte können nicht mehr ohne weitere Begründung aus der betrieblichen Altersversorgung ausgeschlossen werden.
4. Wartezeiten für eine höhere Einstufung oder Beförderung dürfen für Halbtagsbeschäftigte nicht ohne weiteres verdoppelt werden.
5. Das Nachtarbeitsverbot für Arbeiterinnen wurde aufgehoben.
6. Das Gesetz über die Gleichbehandlung von Männern und Frauen am Arbeitsplatz muß in mehrfacher Hinsicht verbessert werden. Der in §611a des Bürgerlichen Gesetzbuchs gewährte Schadensersatzanspruch wird demnächst erhöht werden. Die Berufstätigkeiten, bei welchen von einer geschlechtsneutralen Arbeitsplatzbeschreibung abgesehen werden kann, müssen von der Bundesregierung aufgelistet werden.
7. Schließlich hat der EuGH festgestellt, daß zur Förderung der Chancengleichheit auf dem Arbeitsmarkt auch Quotenregelungen zur Begünstigung von Frauen verwendet werden können, sofern keine starre Anwendung stattfindet und die Überprüfung der Unterlagen aller Bewerber im Einzelfall stattfindet (s.S. 9).

• Das 1. Aktionsprogramm (1982 bis 1985) hatte vorrangig zum Ziel, die Beschäftigung von Frauen zu fördern. Es wurden insbesondere Maßnahmen bezuschußt, die eine Erweiterung des Berufswahlspektrums ermöglichten.
• Das 2. Aktionsprogramm (1986 bis 1990) schuf EU-weite Netzwerke zum Erfahrungsaustausch über Lösungsmöglichkeiten bei vergleichbaren Problemen, z.B.:
  • Netzwerk Anwendung des EU-Rechts,
  • Netzwerk Örtliche Initiativen zur Beschäftigung von Frauen, Lenkungsausschuß für Chancengleichheit im Rundfunk,
  • Netzwerk Kinderbetreuung und Maßnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Familie und Beruf,
  • Netzwerk Frauen in Führungspositionen,
  • Koordinierungsgruppe "Positive Aktionen".
• Das 3. Aktionsprogramm (1991 bis 1995) konzentrierte sich darauf, die Stellung der Frau in der Gesellschaft zu verbessern, womit insgesamt die Vereinbarkeit von Familie und Beruf gefördert werden soll. Existenzgründungsinitiativen werden unterstützt. Die Initiative NOW (New Opportunities for Women, ein Teil des Employment-Programms) ermöglicht Maßnahmen zur beruflichen Qualifizierung sowie der Eingliederung von Berufsrückkehrerinnen. Flankierend sollen Möglichkeiten der Kinderbetreuung verbessert werden.
• Das 4. Aktionsprogramm (1996 bis 2000) wird wieder stärker im Zeichen des Informationsaustausches über beispielhafte Vorgehensweisen stehen. Einzelheiten zur Umsetzung der Aktionsprogramme 3 und 4 in Baden-Württemberg werden auf den Seiten 6 - 8 geschildert.

Zur Verringerung des Entwicklungsabstands zwischen den Regionen hat die EU die Strukturfonds eingerichtet. Jedes Jahr wird rund ein Drittel des EU-Haushalts für diesen Zweck ausgegeben. Von 1994 bis 1999 sind dies ca. 300 Milliarden DM. Nach Deutschland flies-sen ca. 35 Milliarden DM. Die wichtigsten Strukturfonds sind:

• der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE),
• der Europäische Sozialfonds (ESF),
• der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL).

Hinweis: Europa-Dossier Nr.4 des EP - Förderprogramme für Frauen in der EU, Klaus Löffler (Hrsg.), Informationsbüro für Deutschland, Bonn 1995, Adresse: Bundeskanzlerplatz 1, 53113 Bonn

1951
Pariser Vertrag, Frankreich, die Bundesrepublik Deutschland, Italien und die Benelux-Staaten gründen die Montanunion (EGKS)

1957
Römische Verträge, Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG)

1973
Beitritt von Großbritannien, Dänemark und Irland

1979
Erste Direktwahl des Europäischen Parlaments. Präsidentin wird die Französin Simone Veil.

1979
Europäisches Währungssystem (EWS) mit der neuen Währungseinheit ECU. Die Wechselkurse der Mitgliedsländer dürfen bestimmte Schwankungsbreiten nicht überschreiten.

1981
Beitritt Griechenlands

1982
Erstes Aktionsprogramm zur Chancengleichheit für die Jahre 1982-85 (Entschließung des Rates vom 12.07.1982)

1984
Zweite Direktwahl des Europäischen Parlaments.
Der ständige Ausschuß für die Rechte der Frau wird eingesetzt. Erste Vorsitzende ist Marlene Lenz.

1986
Beitritt Spaniens und Portugals

1986
Zweites Aktionsprogramm zur Chancengleichheit 1986-90 (Entschließung des Rates vom 24.07.1986)

1992
Die 12 Mitgliedstaaten der Gemeinschaften gründen mit dem Vertrag von Maastricht die Europäische Union (EU). Der Vertrag von Maastricht tritt am 01.11. 1993 in Kraft.

1995
Die ehemaligen EFTA-Länder Finnland, Schweden und Österreich treten der Europäischen Union bei.

1995/1996
Festlegung der Konvergenzkriterien für eine gemeinsame Währung mit dem Namen EURO.

1997
Vertrag von Amsterdam, der in den Mitgliedstaaten noch ratifiziert werden muß; er tritt voraussichtlich Anfang 1999 in Kraft.